CICH: El desarrollo local en El Salvador y los desafíos a enfrentar ante el COVID-19

Desde la Universidad Dr. José Matías Delgado, a través de su Centro de Investigaciones en Ciencias y Humanidades (CICH), proponemos esta reflexión interdisciplinaria para generar un registro de nuestra preocupación científica y para compartir con la comunidad académica y la sociedad algunas ideas importantes, desde reflexiones teóricas hasta propuestas de abordaje.

Ana Ruth Hidalgo B. – MSc en Economía

El desarrollo local, según el Lic. Alejandro Casalis, del Centro de Estudios para el Desarrollo Local (CEDEL), de Argentina, se puede entender como un proceso muy complejo, que resulta de una construcción colectiva a nivel local, la cual tiene como objetivo movilizar los recursos del territorio en torno de un proyecto común e incluir al conjunto de la población. Supone una perspectivaintegral del desarrollo, es decir que incluye las dimensiones social, política, cultural, ambiental, el aparato productivo, entreotros (Casalis, 2007).

Este proceso debe ser coordinado y planificadoentre el gobierno central y los locales. El desarrollo local surgió en la década de los noventa, originalmente en Argentina, cuando el gobierno federal delegó funciones a las provincias y los gobiernos municipales de ese país, para enfrentar los reclamos ciudadanos y la pobreza imperante en esa época.

En El Salvador se creó el FIS, Fondo de Inversión Social, el 31 de octubre de 1990 (FISDL, 2007). Este era parte del Sistema de Desarrollo Social. Dos años antes se había creado el Fondo de Desarrollo Económico y Social para los Municipios (FODES). Inicialmente se contó con recursos propios transferidos por Tesorería del Estado y un ente contralor, para que fuera distribuido equitativamente entre los gobiernos locales.

Se formó el Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM), que se encarga de distribuir los fondos a cada alcaldía, siguiendo los criterios de: tamaño de la población (50%), equidad (25%), situación de pobreza (20%) y la extensión territorial del municipio (5%) (ISDEM, 2018). Se definió con una asignación presupuestaria de 25 millones de colones fijos, que se mantuvo por varios años.

Posteriormente, se definió que este fondo se dotaría del equivalente al 6 % de los ingresos corrientes netos del Presupuesto General de la Nación, anualmente. Después se incrementó dos puntos porcentuales, y el año pasado alcanzó el 10%, luego de la decisión de la Asamblea Legislativa, desoyendo todos los argumentos técnicos y los acuerdos a los que se había comprometido el país, plasmados en la Ley de Responsabilidad Fiscal, tendiente a reducir el endeudamiento fiscal, para lograr la meta del 2030 de llegar al 60% del PIB.

Tanto el ISDEM como el FISDL son instituciones autónomas. El FISDL ha sufrido varias modificaciones en su estructura y funciones desde su creación.

Seis años después de ello, en 1996, se emitió la Ley de Creación del Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local FIS – FISDL. Esta surge en vista que el FIS tenía una duración finita, pues debía ayudara a mitigar los efectos del programa de ajuste estructural que echó andar el gobierno central. Por los buenos resultados obtenidos, consideraron que era una valiosa herramienta para mejorar las condiciones de vida de los habitantes en los municipios más vulnerables. Antes de que expirara la extensión, se elaboró un decreto que daba permanencia a esta institución, dotándola con recursos que le asigne el gobierno central, y además tenía la posibilidad de obtener financiamiento externo, donaciones y herencias. El objetivo establecido en esta nueva etapa, según la ley de creación, es promover la generación de riqueza y el desarrollo local, de forma coordinada con otros actores de las comunidades, sector privado y demás instituciones del gobierno central que realicen infraestructura social.

En un inicio, la institución gestionó la ejecución de proyectos de infraestructura: electrificación, construcción, rehabilitación de caminos y puentes, saneamiento ambiental, agua potable, equipos informáticos, equipos de salud.

Luego de tomar posesión, en el 2019 el presidente Bukele elevó a rango ministerial al FISDL, después de 29 años de funcionamiento. La condición en que se encuentran los municipios para enfrentar la pandemia del Coronavirus es frágil, debido a los recursos que tienen, como la infraestructura hospitalaria, que es muy limitada. Si se registra un número masivo de casos, la atención se concentra en hospitales designados por el Ministerio de Salud (MINSAL). El tratamiento, aun cuando los enfermos solo requieran cuidados en casa, demanda personal capacitado e insumos, que deben proveerse a la población vulnerable de los municipios.

El contagio ha llegado a todos los departamentos, en poco tiempo. El 20 de abril solo se reportaron contagiados en cinco departamentos, que presentaban bajos números de infectados, (entre 1 a 5), con excepción de San Salvador, que registraba 24 casos.

Al 23 de abril se registraron contagios en todos los departamentos, según el siguiente detalle:

El alarmante crecimiento registrado en San Salvador, once días después, en 15 municipios llegó a 224 casos, un incremento de más de 302%. Se observa ese mayor número de casos en los municipios de mayor concentración poblacional y, en algunos de ellos, con altos índices de hacinamiento en viviendas.

Esa gran cantidad también puede explicarse por más pruebas efectuadas. El 23 de abril, 44 de 262 municipios tenían afectados. Esto representaba el 17% del total de municipios del país. Para el 4 de mayo se contaron contagios en 88 municipios, un 33%del total.

Los gobiernos locales no tienen la capacidad para hacerle frente a la atención médica que necesite la población. El sistema de salud es centralizado. Los gobiernos locales, en su mayoría, solo cuentan con unidades de salud, clínicas comunales, clínicas comunitarias de atención familiar, que brindan atención básica y odontológica. En las cabeceras departamentales, se encuentran 30 hospitales de atención primaria (FISDL, 2017; MINSAL), que no cuentan con todo el equipo adecuado para enfrentar el reto epidemiológico, especialmente ante un número masivo de casos. Sin embargo, estas clínicas pueden utilizar parte de los recursos adicionales (600 millones de dólares) para atender a la ciudadanía que no accede a la consulta externa para control de condiciones pre-existentes y odontología.

El grave problema que enfrentan los municipios más pobres, a pesar de los recursos invertidos durante casi 30 años, es el acceso al agua potable y saneamiento ambiental de calidad, imprescindible para la limpieza e higiene necesarios para el combate al Coronavirus.

La movilidad de los habitantes es vital para ir a trabajar. Los municipios deben cumplir con el distanciamiento social, contar con más unidades de transporte y un control sanitario, por un lado; y controles de las tarifas al pasaje, por otro. Con la estructura de costos de operación del servicio, el hecho que los proveedores solo usan el 65% de su capacidad, por lo que pueden presionar por incrementar el pasaje, si no reciben ayuda, mientras dura la pandemia.

El subsidio al transporte es de US$46.3 millones. (Ministerio de Hacienda de El Salvador, 2020) En el 2007 se registra un endeudamiento, cada vez más creciente, de los gobiernos locales.

Los ingresos tributarios de las alcaldías no son suficientes para cubrir sus gastos administrativos, los servicios prestados y para la inversión social.

Por otra parte, los gastos han ido creciendo, mayormente por salarios y por los contratos para la disposición final de desechos sólidos.

En el 2012 se emitió un decreto legislativo que autorizó a las alcaldías utilizar el 25% de la asignación anual del FODES.

En la gráfica N.º 3 se muestran los saldos de deuda, siendo los municipios pequeños los más endeudados. Entre 2008 y 2018, han representado un promedio entre 41.9 a 46.8% de las deudas municipales, mientras que los municipios grandes, en el 2008 representaron el 32.6%, que en el 2018 disminuyó a 25.36% del total de tales saldos. Los municipios medianos han sido más moderados en el endeudamiento, con porcentajes de 25% al inicio de la década analizada y del 28%, al final del período.

Se muestran en la Gráfica N.º 4 todos los recursos que se han asignado para el desarrollo local y las inversiones en capital humano e infraestructura social. Desde el 2008 a la fecha, la suma ha pasado de 300 millones a casi 500 millones programados para este año.

Si bien se ha avanzado en la electrificación, la dotación de servicios de agua potable y el saneamiento ambiental, un estimado del 18% de los recursos se destinaron a la rehabilitación de centros escolares, y cerca del 10% a proyectos productivos, que mayormente se encuentran en el sector servicios, sobresaliendo aquellos orientados al turismo.

Este rubro tendrá lenta recuperación, al prevalecer las condiciones de contagio y no haber vacunas.

Se han entregado ayudas en efectivo a adultos mayores, mujeres vulnerables y jóvenes en zonas en riesgo por la violencia. Se ha estimado que más del 57% de los recursos se utilizaron en dichos programas.

La autonomía de los municipios ha permitido que muchos de ellos adquieran deudas que superan casi cuatro veces su asignación del FODES. Además, han emitido bonos municipales por un plazo de diez años (REPORT, 2012), atando de manos a gobiernos locales en gestiones futuras.

Se plantea por el BID la implementación del impuesto predial para paliar el problema de la deuda municipal; sin considerar el incremento al 10% del PIB al FODES, que se aprobó por la Asamblea Legislativa, el cual representa un incremento de 122.3 millones de dólares. La propuesta no hace una revisión de los gastos de esas instituciones, que son crecientes para gastos corrientes. No es adecuado aumentar más impuestos, que afectarán y presionarán a los ciudadanos, quienes se ven amenazados con disminución o pérdida de ingresos. Se hace imperativo modificar los criterios de asignación del FODES y realizar el censo de población, pues actualmente la distribución se basa en el de 1992. De igual manera, los 12 indicadores para la designación del fondo por el criterio de pobreza deben revisarse en temas como el acceso a servicios de energía eléctrica, agua potable, alcantarillado, los criterios de ruralidad, entre los más significativos.

Debe realizarse una priorización del destino de los fondos aprobados para las alcaldías, pues el desarrollo local sostenible requiere utilizar más eficientemente los recursos para garantizar la seguridad alimentaria. Se espera un buen invierno para este año agrícola, que promete buenas cosechas de granos básicos; pero el país es dependiente de las importaciones de verduras y hortalizas. Además deben tenerse en cuenta los pronósticos de la duplicación del número de huracanes en el Atlántico, de 9 a 18; así como los 8 estimados que se pueden formar en el Pacífico, para este año. Esto puede dañar los cultivos.

Otras amenazas, como la malaria, que pueda llegar a esta región, son señales para guardar recursos para afrontarlas, además de un rebrote de COVID-19, mientras no se cuente con una vacuna efectiva, que algunos optimistas esperan tener lista para septiembre u octubre de este año; otros consideran que la(s) vacuna(s) y tratamientos para salvar vidas de los contagiados tomarán de un año a 18 meses. Asimismo, si se contara con una de las 110 investigaciones que actualmente buscan desarrollar una vacuna en menos de un año, el país debe contar con los recursos para inmunizar a toda la población en El Salvador y estar listo para hacerle frente a complicaciones o secuelas del COVID-19. Es imperativo buscar la reconversión para producir todo el material e insumos indispensables para la protección de los ciudadanos.

Un problema que afectará a muchos habitantes de los municipios se refiere a las remesas. Muchos migrantes enfrentan el desempleo y posible deportación; sus lugares de origen deben acogerlos en un eventual retorno a las actividades económicas.

Debe buscarse la autosuficiencia y la sustitución de importaciones. Debe cambiarse el otorgamiento de subsidios o ayudas bajo criterios que alientan la informalidad y el paternalismo del Estado. Además, se deben depurar los registros de beneficiarios del subsidio al consumo del gas propano, ante casos de duplicación en un mismo domicilio. Tanto la ayuda de 450 millones de dólares a los beneficiarios del subsidio al gas como los 600 millones de dólares otorgados a las alcaldías, más 122.3 millones autorizados al Ejecutivo como incremento, junto a los US$1,950 millones, representan más del 87% del PIB, pero es necesario realizar una consiente y racional planificación, con unos objetivos claros para recuperar la economía, al más corto plazo.

Referencias

• Casalis, A. (2007). El desarrollo local ¿qué es y para qué sirve? Buenos Aires, Argentina: Centro de Estudios para el Desarrollo Local (CEDEL). (PDF). En internet: http://municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Que%20es%20el%20desarrollo%20local%20Casalis.pdf

• FISDL. (2007). Obtenido de: http//www.fisdl.gob.sv

• FUNDEMUNI. (2012). Watch Report. Obtenido de Superintendencia del Sistema Financiero. En internet: http//www.ssf.gob.sv

• Gobierno de El Salvador. En internet: www.covid19.gob.sv

• ISDEM. (2018). Obtenido de Metodología para el Cálculo de la Asignación del FODES. En internet: http//www.isdem.gob.sv

• Ministerio de Hacienda de El Salvador. (Febrero de 2020). Obtenido de: http//www-mh.gob.sv

• Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social de El Salvador. (s.f.). Obtenido de: http//www.minsal.gob.sv